一 《筹议海防折》的产生
在近代国防问题上，李鸿章一直是一个强力的“海防论”者，这一方面与他担负的职责有关；另一方面也与淮军充当国防军后的布防区域多在东南沿海、淮系官员出任封疆的势力范围也多在沿海省份的实际情形有关。加上李鸿章本人在长期的军事实践中，已经形成一套系统的唯武器论的观点，对于西方列强的“船坚炮利”有着切身的体验。所以，建设一支近代化的海上军事力量，一直是他孜孜以求的。1874——1875年的第一次海防大筹议，使他朝着这个方向迈出了切近的一步。在他的精心策划、精心组织下，这次筹议成为集团运作影响朝廷决策的一次成功尝试。
1874年5月，日军侵台事件发生，在清廷朝野引起极大震动。11月5日（九月二十七日），《中日台湾事件专条》在北京签字后的第五天，总理衙门递上《海防亟宜讲求武备必求实际折》，回顾了从庚申（1860年）之变到此次侵台事件的创巨痛深，认为必须讲求武备、亟图振作，并提出练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久六条具体意见。奏上当日，军机处即奉到谕旨，发下沿江沿海各督抚将军讨论，限期一个月内答复。左宗棠时任陕甘总督，并不在沿江沿海地区，但总理衙门认为他留心洋务，所以也咨请他参加讨论。
李鸿章接旨后，随即于11月11日（十月初三日）在给大哥李瀚章的信里写道：“廿七寄谕，饬议整备海防，注意在铁甲战船、水炮台等件，自是当务之亟。惟中国水师向未讲究，离道太远，无人无钱，一时殊难集事。今从发蒙起手，人才当于闽、粤求之。文相为倭事气愤不过，发此正论，但恐有唱无和，言易行难。限一月复奏，未便过迟。此间正拟构思，尚不知从何处说起。尊处虽据上游，遇此大议论不免随众涂抹。幕僚中有可商榷属稿者否？弟自凌筱南（凌焕）南旋后，洋务笺奏皆自起稿，苦涩殊甚，故常说白话，无泛论也。”这段信文透露了几个重要的信息：一是中枢当局如文祥、奕訢等人开始认真考虑装备铁甲战船、水炮台等近代海防的硬件了；二是因为怕有唱无和，希望大哥“随众涂抹”起而响应；三是因自己身边没有得力幕僚，洋务笺奏需要自己拟稿。这就澄清了一个事实，即他所上的《筹议海防折》基本是他自己起草的。而不是像有的学者如苑书义先生所提出，是由其幕僚薛福成代笔的。因薛福成本人迟到1875年秋，才应李鸿章之邀，北上保定加入李鸿章幕府，而且在他现存文集中，均没有找到代拟该折的记载。
就在李鸿章苦苦思虑、奏折将上未上之际，11月19日（十月十一日），清廷收到由广东巡抚张兆栋转呈的、正在广东揭阳老家病休的前江苏巡抚丁日昌递上的第一个条陈，即《海洋水师章程》六条，又可以称之为“前六条”。这是丁氏早在1867年任江苏布政使时就提出的设立“三洋水师”的构想，到1868年，正式向两江总督曾国藩提出，名为《内外洋水师章程》，并附《海洋水师章程别议》，其主要内容，即是将沿海划为三洋：设北洋提督于大沽口，辖直隶、盛京、大沽各海口；设中洋提督于吴淞口，辖江苏、浙江各海口；设南洋提督于厦门，辖福建、广东各海口。但在当时被曾国藩压下未报。仅有少数知交好友如薛福成等知道。六年以后，再度递上这份条陈时，他又拟出六条具体的建议，主要有：一、外海水师专用大兵轮船及招募之人；二、沿海择要修筑炮台；三、选练陆兵；四、沿海地方官宜择精干仁廉之员；五、北、东、南三洋联为一气；六、精设机器局。条陈递上后，总理衙门认为颇有参考价值，于是发下去与总理衙门六条一并讨论。
主持中枢事务的军机大臣兼总理衙门大臣文祥，不仅和奕訢一起起草了总理衙门六条，他本人还于12月6日（十月二十八日）单衔奏上《敬陈管见折》，极力强调购办铁甲船水炮台的重要性。上奏以后，他又专函催促李鸿章，希望李能够“畅所欲言”，李鸿章自己也感到：“若弟不畅所欲言，各督抚未必尽知，未必敢说。”于是，他“连日来百忙中采择各营局洞悉军情洋法者议论，又历年来所阅历蕴蓄，逐条解答，……推出许多新意。”他把拟好的奏折草稿，先秘密抄给大哥阅看，并且很自负地说：“将来王大臣会议，即不能尽行，存吾此言，以俟后世。不一一做到，洋务断不得振作，自强断无实际也。”同时又关照大哥：“兄未经办洋务，有许多话可说不到。”这就是《筹议海防折》上奏前的背景。
12月10日（十一月初二日），李鸿章奏上《筹议海防折》，雄辩地提出：“历代备边，多在西北，其强弱之势、客主之形，皆适相埒，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教，来往自如，麇集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，诸国构煽，实为数千年未有之变局。轮船电报之速，瞬息千里；军事机器之精，功力百倍；炮弹所到，无坚不摧；水路关隘，不足限制，又为数千年来未有之强敌。”要应付这样的变局和强敌，就必须认真整顿海防，而要整顿海防，“舍变法与用人，别无下手之方。”他还在所附的《议复条陈》里，结合丁日昌的六条，对总理衙门的六条给予逐条回答。
从奏折和条陈的内容分析，除去一些具体细节，就李鸿章的海防思想看，他主要受到了两方面的影响：一是1874年初由傅兰雅和华蘅芳合译出版的普鲁士军官希里哈所著《防海新论》，该书介绍了两种海防战略，派本国兵船堵住敌国海口，或自守本国紧要口岸；李鸿章权衡之下，采纳了后者。二是薛福成《应诏陈言疏》里有关《海防密议十条》的内容。《应诏陈言疏》虽然是薛福成在1875年5月由山东巡抚丁宝桢代递清廷的，但是其中的主要观点和一些小块文章则是他在曾国藩逝世后离开曾幕，于1872年至1875年在苏州书局供职期间写成的。事先已经李鸿章阅看过，并且因此而被李鸿章延聘入幕。所以，尽管薛氏本人并没有为李鸿章代笔，但将《海防密议十条》和《筹议海防折》两相比较，薛氏海防思想的一些精华内容为李氏吸收则是事实。
二 大筹议与大争论
因海防而涉及变法，李鸿章预感到自己的奏折一上，又将在朝廷内外引起一场大争论。于是又叮嘱他最为信任的同道丁日昌围绕总理衙门的原奏六条，再次“筹议切实办法”。丁日昌很快就遵嘱写成《海防条议》寄来，也是六条，又可以称“后六条”。这次由李鸿章直接转呈。1875年2月24日（光绪元年正月十九日），李鸿章上《代奏丁日昌议复海防六条折》，特意说明：“臣因思前江苏巡抚臣丁日昌随办洋务有年，熟悉机宜，究心时事。曾密钞总理衙门原奏六条，函嘱该前抚筹议切实办法，以为集思广益之助。兹接据丁日昌上年十二月初三日自广东揭阳原籍来函，并寄呈逐条议复折稿，请据情代奏前来。”此前五天，他在收到折稿后给丁日昌的回信中高兴地说：“惠示议复总署六条大稿，披读再四，逐条皆有切实办法，大意似与拙作一鼻孔出气。”又在给李瀚章的信里说：“雨生续函，有议复海防六条，乞为据情转奏，所议多中肯处。”对丁氏的见解和步调一致表示了高度赞赏。
果然，在各督抚将军的奏折陆续反馈上来后，有关海防问题的讨论立刻热烈起来。戚其章先生在近著《晚清海军兴衰史》中，分为海防论、江防论、陆防论、塞防论、海塞防并重而塞防为急论等五种。而海军司令部编著的《近代中国海军》则认为：在筹防问题上，除李宗羲、王文韶强调应以筹陆防、练陆兵为重，英翰、裕禄主张先筹江防外，其余督抚都不同程度地表示对切筹海防的支持。可以说是见仁见智。但由于此次筹议的重点，归根结底是要不要组建以及如何组建近代海军问题，而李鸿章和丁日昌二人的主张又十分旗帜鲜明，因而他们就必须面对两方面的论敌。一方面是以左宗棠为代表海塞防并重论，其基本立论点是西征不能罢，同时反对划分三洋海军，认为海防一水可通，划分三洋可能会造成畛域之分，会造成不良后果；而李鸿章则认为：“新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘。”建议罢西征、撤西征之饷匀作海防之饷。这是非常错误的认识，但仍属于政见之争的范畴。史学界大多数论著对此已有结论。
另一方面则是来自封建顽固官僚士大夫的反对。1875年2月22日（光绪元年一月十七日），总理衙门奏称，现在李鸿章等人复奏已齐，应即请饬廷臣会议。清廷遂与当日就发布上谕，将所有原奏、复奏一并下发，除总理衙门王大臣毋庸与议外，所有在京亲郡王应会同大学士、六部九卿悉心妥议，也是限期一个月复奏。由于在京廷臣中大多数人都是恪守传统观念的封建士大夫，因而必然会对以李鸿章、丁日昌为代表的洋务派的海防主张发动猛烈的抨击。如通政使于凌辰在复奏中攻击“李鸿章、丁日昌直欲不用夷变夏不止”；另一个顽固人物王家璧又趁机公报私仇，诬蔑丁日昌是“丁鬼奴”、“矫饰倾险，心术不正”。还有一个刘锡鸿也写信责问，认为御夷并不一定要“恃乎船械”。他们之所以要特别攻击丁日昌，因为在他的“后六条”里，已经涉及铁路电报、公司银行、用人理财、工商实业等多方面的内容，实际上把国防军事——科技实业——经济社会有机地联系起来，是一个全面社会改革方案的雏形。
在压力面前，李鸿章一面为丁日昌打气，三月十二日致丁函里说：“近闻于、王复议，痛诋鄙论，株及执事，语多诬蔑，其主谋附和者，非止一二人，盖恐悬两江以待之，遂以乱天下也。……仍望耐心守过一月，以全君臣礼意。”一面积极寻找同盟者和支持者，检阅这一时期的李氏函稿，他和王凯泰、丁宝桢、李宗羲、沈葆桢、刘秉璋、刘坤一等人的通信中，多方陈述自己的海防观点，以争取较多的支持。通过讨论，督抚们逐渐统一了认识，普遍认为铁甲舰是最新式的海防利器，建设外海水师也是势不可再缓的。至于是造船还是购船、以及如何建立新式海军，意见仍不尽相同。这时候，两位淮系要员出来说话了，王凯泰指出：闻洋人议论，谓中国人无定见，又无恒心，办新式海军应尽量避免此弊端。李瀚章认为：新式船械，为利用计，暂宜购自外洋；为经久计，必须制自中土。针对政杂言庞的局面，他又呼吁：“局中局外，宜一心一力，共与维持，毋忘往事，毋惑人言，自始至终，艰苦贞定，历之永久，而无或稍渝。斯公忠同尽，自强之效，有操卷可卜者。”体现了对二弟坚定的支持。
在这场论争中受李鸿章保荐再度出山的郭嵩焘，此时也以福建按察使的身份向总理衙门递上条陈，阐明：“西洋立国有本有末，其本在朝廷政教，其末在商贾、造船、制器，相辅以益其强。”因此，他开出的方案有四条：一、急通官商之情；二、通筹公私之利；三、兼顾水陆之防；四、先明本末之序。实际上是想从提高综合国力入手，找出富国强兵之方。和李、丁的论述异曲同工、互相呼应。与此同时，一些非淮系的督抚大员如沈葆桢、刘坤一、杨昌浚等，也纷纷上奏支持兴办海防，其中尤以沈葆桢奏折，“条条实对，兵船一节，尤探讨入微，自道甘苦，”令李鸿章“钦伏莫名”。
1875年5月30日（光绪元年四月二十六日）总理衙门奕訢等上奏，给这场争论划上了一个句号。折中提出，按照王大臣商议，拟简派分段督办海防事宜大臣两员，专理其事；并就现有财力，先在北洋创设一军，俟力渐充，就一化三，择要分布。并在附片中指明：“王家璧片内有任意诋毁在议大臣之处，殊非议事之体，应请一并毋庸置疑。”当天，清廷即明发上谕，派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆桢督办南洋海防事宜。这就是所谓的“分洋分任”。至于海塞防之争的另一位主将左宗棠，清廷也已任命他为钦差大臣督办新疆军务，“速筹进兵，节节扫荡。”海防与塞防，两手并重，双管齐下。这在当时，不失为集思广益之后的明智决策。
三 分洋分任与南款北让
第一次海防大筹议结束之时，也就是北洋海军开始筹建之始。既然是分洋分任，那么，在优先建设北洋海军的过程中，南洋大臣沈葆桢就是一个关键人物。一如前文所述，关于沈葆桢的任命，李鸿章着实出了不少力气。他在“倭事起时”，即“密举幼丹赴台”。并派出唐定奎部铭军十三营劲旅赴台驻防。1874年12月7日（十月二十九日）他在给大哥的信里又透露：“统帅一节，内中注意鄙人，而以幼丹佐之。……弟处正折尚未起稿，顷又接廷寄，以文祥催办铁甲船、水炮台，饬与南洋筹办。”而这时，沈葆桢还在台湾，尚未赴任两江。丁日昌的“前六条”递上后，李鸿章对设立三洋水师的提法，基本赞同，并在《筹议海防折》所附的《议复条陈》里，推荐“前江西巡抚沈葆桢、前江苏巡抚丁日昌，皆究心此事，熟悉洋情，似堪胜任。”而于凌辰、王家璧等人所以要痛诋丁日昌，很大一个原因也是怕他就任两江总督。于是在上奏两天以后，李鸿章又致信文祥，详细讨论海防人选，认为：“左相坐镇西陲，似难兼营海澨。幼丹于船务颇知梗概，而于不顺手之际肝气偏急，或有议其不能和衷者，究不失为光明俊伟之君子也。”为了寻找船政大臣的接替者，李鸿章一度还属意福建巡抚王凯泰，并去函相商。1875年1月，因同治皇帝去世，李鸿章入京吊唁，被慈禧先后召见三次；他还和文祥、李鸿藻商谈，力荐沈葆桢出任江督。为此，他在2月11日致沈葆桢的特意说明：“推戴执事，出于至诚，非敢互相标榜也。”
李鸿章推戴沈葆桢，显然有着自己的考虑。这从他给大哥的几封信里可以略见端倪。同治十三年十二月初三日信说：“海防折闻已会议，迄未见分晓，想皆由心思不佳也。”“心思不佳”的直接原因是同治帝病危，朝中无人能顾及此事。光绪元年正月初六日的信里说：“各省海防复疏，总署诸公面赞幼丹及鄙疏较精实。文博翁则以西域停兵为非计，是仍不能分饷筹海矣。今春再下廷臣集议，亦恐议不出道理来。”这是对来自左宗棠和廷臣两方面的反对，已有一定的心理准备。到了五月十四日，清廷已经明发分洋分任的上谕后，他在信里仍然忧心忡忡，抱怨说：“前奉旨督办北洋海防，题目过大，交卷不起。谢折昨已抄咨，兹将复总署函钞呈。醇邸与总署复议，皆指雨生条陈，整顿各省厘税盐榷为办海防巨款，奚翅痴人说梦。特为提醒。恐总署又不肯自任筹饷，则鸿章不敢虚担此责成矣。”他所以要一再辞谢，根本原因就在于经费无着落。
于是，就引出了“南款北让”之议。这是出自在五月初七日被廷旨派往天津帮同李鸿章办理交涉事务的丁日昌的主意。从李鸿章在此前后接连给丁日昌的几封信也可以看出来。四月廿九日的信说：“海防一节，虽奉简派，徒拥虚名，恐鲜实济。第一是无财，次则无人，又无激励之法。衰暮负此重寄，瞬见颠蹶，如何可支？初冀执事来助，鼓舞颓唐，乃特旨未由中出，尊体未能痊愈，辗转筹画，奚敢冒昧相溷？”鉴于无财无人的实际情形，他内心很希望丁日昌帮着出出主意。五月初九日夜的信里写道：“或谓海防一节，不可不具疏陈谢。兹拟就一稿，略布微忱，录呈犀鉴，明日专差赍上（已派帮办，故不复提）。事机重大，不敢作寻常套语。知我罪我，听之而已。前以无财无人，分次第专就北洋局面而言之，虽□孔复生，亦属无济。至东南各省，有人或自有才，然无如协拨太多，何也。”这时他已经看到东南有财，但是担心协拨过多有难处。接着，五月十二日的信，和盘托出了他的顾虑：“尊意以南洋之财办北洋之事，自是正论。然闻金陵筑炮台工费百数十万，现尚短缺一半无处自给（宁藩粮道另存百万，尚不肯动）。幼丹那知此等情形，到任后恐其自顾不暇，况日久必生形迹耶。总署奏牍、来函，均以筹饷自任，亦甚不悉外间情形。昨详复一函，以相诘难，钞呈电阅，彼见千万以外字样，便当吓倒（事理毫不明晰，只知算小钱），其实仍是收小办法。若来谕一气呵成，非有三千万南北均分，断办不出局势。东南各省，即处处得人，认真整顿收剐，出入或增一二百万，何济于事？”这是一方面埋怨总署的小家子气，一方面又担心南洋筹不出许多钱来。
丁日昌建议“以南洋之财办北洋之事”，在当时财力紧张的情况下，无疑是一种明智的抉择。总理衙门在充分听取了海塞防两派的意见以后，1875年7月12日（光绪元年六月初十日），由该衙门和户部联合奏准，从海关洋税和厘金项下拨解海防经费银400余万两，分交南北洋大臣兑收应用。新任两江总督兼南洋大臣沈葆桢在履任之初，立即慷慨地表示，愿意将南洋名下每年200余万两白银的海防经费，在前三年悉数让给北洋，优先购买船械。这就是“南款北让”而沈葆桢所以能这么做，一方面与他本身怀有炽热的爱国情怀、能够顾全大局、加上在作为钦差大臣办理台湾事件时的切身感受有关；另一方面也与淮系成员尤其是李鸿章和丁日昌的一再做工作、意气相投见解一致有关。
四 权自我操办海军
尽管有了南款北让，但是经费拮据的困境始终困扰和阻滞着近代海军建设的步伐。四百万拨款在定议之初，李鸿章在给沈葆桢的信里就指出，这是部中“动舞空文”。果然，李鸿章在最初四个月收到的只是预期应收款项的15%，而且日后长期徘徊在这样的低水平上。沈葆桢为此感到苦恼和愤恨，曾经想与李鸿章联衔上奏，要求户部下文抑制各省对海防专款的侵占，但李鸿章认为这样做是“徒烦笔墨”而作罢论。另一方面，南洋也有着它自身的发展问题。1878年初，沈葆桢以“南洋税课日绌”为由，要求将海防专款仍按原议分解南北洋，也就是收回“南款”。对此，李鸿章没有异议，因为他业已接受丁日昌的建议，打算将这笔款项用于台湾的防务。但沈葆桢随即于1879年冬去世，从此，“海军之规画遂专属于李鸿章”。
然而，就在1879年，李鸿章和他的海军规划又受到了来自列强代表人物赫德的干扰。在第一次海防大筹议结束时，中国尚未有正式的驻外公使和驻外机构，而且懂得西洋船炮的人也不多。1874年，总理衙门曾委托赫德，通过他设立的“大清海关总税务司署驻伦敦办事处”（主任金登干Jams Duncan Campbell）代购了四艘舰艇：龙骧、虎威、策电、正霆。这是中国海军创建时最早的一批军舰。随后，他们又陆陆续续为中国购进了十余艘舰船。1879年，赫德以为时机已到，于是向总理衙门提出一个试办海防的章程条例，建议继续添船购舰，成立南北两洋海军；同时自己也向李鸿章表示，必须由自己担任总海防司尚肯出力。 他在给金登干的信里甚至把自己的官衔和职权都想好了：“我的官衔简称为总海防司，我的上司是总理衙门和负责海岸防务的总督。”意图篡夺中国海防大权的险恶用心昭然若揭。
1879年夏，总理衙门居然接受了赫德的意见，下文委派他为总海防司。由于赫德所拟章程，规定用人、支饷、造械诸事，均由总海防司决定，南北洋大臣不得侵越，严重地干预和侵害了南北洋大臣的权限，实际上也是对中国主权的侵犯。这时，正好薛福成丁母忧期满，被李鸿章召回北洋幕府，一见到这份委任令，立刻敏感地意识到其中的不妥，于是连忙草拟了一道呈文：《上李傅相论赫德不宜总司海防书》，指出：“夫赫德之为人，阴鸷而专利，怙势而自尊，虽食厚禄、受高职，其意仍内西人而外中国。彼既总司江海各关税，利权在其掌握，已有尾大不掉之势；若复授为总海防司，则中国兵权、饷数皆入一人之手。且以南北洋大臣之尊，尚且划分界域，而赫德独综南北洋。……数年之后，恐赫德不复如今日之可驭也。”在他一针见血、鞭辟入里的分析下，李鸿章开始逐步打消怕影响与总理衙门及赫德关系的顾虑，于十天以后向总理衙门致函，将薛氏的重要意见写入其中，并且根据薛福成建议，提出具体的解决办法，即由总理衙门出面要求赫德：在总税务司和总海防司两者之间选择其一。也就是鱼和熊掌不可兼得。赫德贪恋总税务司的丰厚利益，果然不肯去海滨贫瘠之地当总海防司。一场危机就此消弭于无形。通过这件事，也使李鸿章更坚定了一个信念：办海军，必须权自我操。（这在他以后在购买舰船和处理琅威理升旗事件等问题上都能看出来）
五 集思广益的《北洋海军章程》
1885年6月21日，中法战争刚结束不久，清廷即发布上谕：“自海上有事以来，法国恃其船坚炮利，横行无忌。我之筹画备御，亦尝开设船厂，创立水师，而造船不坚，制器不备，选将不精，筹费不广。上年法人寻衅，迭次开战，陆路各军屡获大胜，尚能张我军威；如果水师得力，互相援应，何至处处牵制？当此事定之时，惩前毖后，自以大治水师为主。”同时要求沿海各督抚“各抒所见，确切筹议，迅速具奏。”这是清政府鉴于海军发展步履蹒跚，直接影响到战局成败。于痛定思痛之后，掀起的第二次海防大筹议。
和第一次海防大筹议不同的是，此次各省督抚将军的复奏，几乎不约而同地希望能建立一个领导全国海军事务的中枢机构。其中，李鸿章的《遵议海防善后事宜折》的意见，仍显得特别引人注目。他在折中开宗明义地提出：“夫中国七省洋面广袤万里，南须兼顾台湾孤岛，北须巡护朝鲜属邦，非有四支得力水师，万不敷用。北洋合直、东、奉为一枝，南洋苏、浙合为一枝，闽、台合为一枝，广东自为一枝。”随又总结说：“今虽分南北两洋，而各省另有疆臣，迁调不常，意见或异。自开办水师以来，迄无一定准则，……南北洋大臣亦无统筹划一之权，……或谓宜添海部，或谓宜设海防衙门，有专办此事之人，有行久之章程，有一定之调度，而散处之势可以联络。若专设有衙门，筹议有成规，应手有用款，则开办之后诸事可渐就绪，……然后水师可治。”
无独有偶，在第一次海防大筹议中与李鸿章观点对立的左宗棠，此时的认识也发生了很大的变化，在其《复陈海防应办事宜请专设海防全政大臣折》里，中肯地指出：“今欲免奉行不力之弊，莫外乎慎选贤能，总持大纲，名曰海防全政大臣，或名海部大臣。凡一切有关海防之政，悉由该大臣统筹全局，奏明办理，畀以选将、练兵、筹饷、制船、造炮之全权。”这离他临终只有一个多月了。
8月14日，清廷因李鸿章的奏陈言多扼要，谕令来京，9月26日李鸿章进京陛见。9月30日，军机大臣面奉慈禧太后懿旨，令李鸿章会同军机大臣、总理衙门王大臣、以及醇亲王奕譞，一并妥议海防善后事宜。诸臣集议后，以总理衙门名义上奏，一致认定：“目前自以精练海军为第一要务”，限于财力，宜先就北洋已有船只操练，逐步扩展；关于设立海部或海防衙门问题，应拟请特派王大臣综理其事，并在疆臣中简派一二人会同办理。10月12日，慈禧发布懿旨：派醇亲王奕譞总理海军衙门事务，庆亲王奕劻、大学士直隶总督李鸿章会同办理，正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理。由于先练北洋一军，因而李鸿章即是实际的主持人。有了中央的名义，加之醇亲王作为靠山，这是李鸿章在当时的体制下，能够得到一种理想的结果。
在加快购买舰船、筑造船坞炮台的同时，李鸿章和淮系的官员们还意识到，先进的设备必须和完善的章程制度、训练有素的官兵相配套，才能使北洋水师真正成为一支海上雄师。《北洋海军章程》的正式奏定施行，是在1888年成军之时，但它的筹划和拟议，应该说和淮系诸要员早期的探讨和努力是分不开的。
丁日昌的《海洋水师章程》是较早提出的一份蓝图，但在三洋分区设防的规划上，首先遭到左宗棠的反对，认为会造成畛域之分，调度呼应不灵。李鸿章虽然原则倾向丁日昌，但他认为：“京畿为天下根本，长江为天下财富奥区，但能守此最要、次要地方，其余各省海口边境……即有挫失，于大局尚无甚碍。”主张分最要、次要两区；王文韶则提出补充意见；“简任知兵重望之大臣，督办海防军务，驻节天津，以固根本。”并慎选提镇，分布沿海作为分统。实际是希望事权统一归于李鸿章。
1879年日本吞并琉球事件以后，湘系官员、翰林院侍读学士王先谦上奏条陈洋务，提出办理海防应以日本为假想敌，反对多数海防论者的“以守为战”说，主张“必能战而后能防”，采取攻势战略。对此，李鸿章并不同意，讽刺为“空谈无实”。与此相对应，他对内阁学士梅启照在稍后于1880年12月3日密陈的《筹议海防折》（又称《密陈海防十条》）表示赞赏，因其中有两条：一是强调铁甲船的作用，认为“火轮船水师之利器，而铁甲者又利器中之利器也。”二是提出将“战、守、和三字，一以贯之。”梅启照与李鸿章在江苏有过属吏关系。这两点正中李鸿章下怀。因而李鸿章于1881年1月10日专门奏上《议复梅启照条陈折》，指出：“从来御外之道，必能战而后能守，能守而后能和。”并认为梅氏“严防东洋”也是自己练水师的目标。
1881年夏间，李鸿章将时任翰林院侍讲的张佩纶邀至天津住了20余天，主要讨论海防问题。这时候在李鸿章幕府办理洋务的主要幕僚即是薛福成，两人商讨后，起草了《酌议北洋海防水师章程》十四条，主要内容有：北洋水师应拥有包括两艘铁甲舰在内的大小战舰39艘；防区应包括奉天、直隶、山东三省沿海，以津沽为大本营；添设外海水师提督，建阃津沽，受北洋大臣节制；设立水师学堂培养人才；从留学生和外海内江水师宿将选拔海军将才；购船与设立电报线等。薛福成是一个颇有远见卓识的早期改良思想家，在他的《筹洋刍议》里，曾经把变法和海防战略有机地结合在一起。张佩纶也多次为创设外海水师而大声疾呼：“欲求治政之法，非创设外海兵轮水师不可；欲收横海之功，非设立水师衙门不可。”并且还认为，水师要政约有四端：审形势、练将才、治师船、致工用。这些思想内容融进这份章程中，对于七年以后的定本有着很强烈的参照作用。
到了1882年10月31日，另一位翰林院侍讲学士何如璋亦向清廷提出《整顿水师事宜六条》，何如璋，字字峨，广东大浦人，同治七年进士，授翰林院编修，因潜心研究洋务而得到李鸿章器重，光绪二年（1876）二月，举荐他任驻日本副使，次年升为正使，1881年底回国，这份条陈就是他有感于日本自明治维新后孜孜发展海军的现状而发。主要内容是：立营制、编舰队、办船等、勤训练、谋并省、精选拔。其中十分强调水师的分防与统一指挥，并主张扩大外海水师的防御范围。这时，马建忠已经从法国留学回国，接替薛福成在北洋幕府办理洋务。披阅何的奏章后，颇有感触，于是就在奏章上加以签注，并特别就水师领导、舰队制度、舰船品种和功用、以及分层次设防等问题加以说明。马建忠字眉叔，江苏丹徒人，由于其二哥早年为淮军办理粮台事务，所以他1870年也被引入李鸿章幕府，1876年福州船政局派遣学生出洋留学，李鸿章推荐他作为随员随李凤苞前往，主攻国际法，兼任驻英法公使的翻译。这份《上李伯相复议何学士如璋奏设水师书》，可以说是他向李鸿章交上的一份答卷，也为不断发展的近代海军建设提供了又一份珍贵的蓝图。
1888年4月，醇亲王奕譞电示李鸿章，“将北洋定额兵制、驻扎会哨各章程拟底，寄京公酌会议。”李鸿章当时正在外巡查海防，回津后，立即“督饬文武将领悉心筹议。”参加起草工作的有周馥、丁汝昌、林泰增、刘步蟾、罗丰禄等人，期间，李鸿章虽然卧病经旬，但仍经常参加讨论；端午节康复以后，更是详加披阅、修订，历时近两个月方才脱稿。他一面向奕譞致函报告，一面派周馥携带《北洋海军章程》底稿赴京，请醇亲王最后改定。尽管他在报告里说：“所拟章程大半采用英章，其力量未到之处或参仿德国初式，或仍遵中国旧例。”通过上面的论述，应该说，这份《章程》是众多淮系集团成员集思广益的成果。而从两次海防大筹议，到海军衙门的成立和北洋海军的成军，也可以说是淮系集团在国防近代化机构、组织的设立方面，运作较为成功的一个的范例。